Recepção: 09-05-2026
Aprovação: 15-06-2026
pág. 836
DOI: https://doi.org/10.61616/rvdc.v7i2.1602
Capacidad institucional y burócratas de nivel de calle en la eficiencia
recaudatoria del Impuesto Sobre Nóminas en Sinaloa: un enfoque
de políticas públicas subnacionales
Germán Alfonso Peralta Beltrán
gapb18@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0000-7418-2028
Facultad de Contaduría y Administración de la UAS
Rosalinda Gámez Gastélum
Rosalinda.gamez@uas.edu.mx
https://orcid.org/0000-0001-9765-6564
Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas de la UAS
RESUMEN
El artículo analiza la eficiencia recaudatoria del Impuesto Sobre Nóminas (ISN) desde un
enfoque de políticas públicas subnacionales, con énfasis en la relación entre capacidad
institucional, prácticas de implementación administrativa y condiciones laborales del personal
operativo responsable de las tareas cotidianas de recaudación y fiscalización. A partir de un
análisis descriptivo comparado y del estudio del caso del estado de Sinaloa, la recaudación del
ISN se examina no únicamente como un instrumento fiscal, sino como una política pública cuya
efectividad depende de arreglos organizacionales y del desempeño del factor humano
involucrado en su ejecución. La evidencia empírica muestra variaciones significativas entre
entidades federativas y sitúa a Sinaloa con un rezago relativo en términos de participación en
los ingresos propios y recaudación per cápita. Asimismo, se identifica una ejecución
administrativa caracterizada por una estructura organizacional con dotación limitada y
funciones técnicas concentradas en procesos de verificación, seguimiento y fiscalización, lo
que restringe los márgenes de especialización. El análisis salarial correspondiente a 2025
revela niveles de remuneración bajos en comparación con los mercados profesionales
formales y cercanos al salario mínimo general, así como esquemas de prestaciones
fragmentados, particularmente en materia de vivienda. En conjunto, estos elementos
delimitan un entorno institucional que puede incidir en la motivación laboral y el esfuerzo
discrecional del personal operativo, con implicaciones potenciales para la capacidad
recaudatoria del ámbito estatal.
Palabras clave: impuesto sobre nóminas, políticas públicas subnacionales, capacidad
institucional, implementación administrativa, burócratas de nivel de calle
Licencia
Este trabajo está bajo una licencia Creative Commons Attribution 4.0 International.
pág. 837
Institutional capacity and street-level bureaucrats in the efficiency
of payroll tax collection in Sinaloa: a subnational public policy
approach
ABSTRACT
This article analyzes the revenue performance of the Payroll Tax (Impuesto Sobre Nóminas,
ISN) from a subnational public policy perspective, with emphasis on the relationship between
institutional capacity, administrative implementation practices, and the labor conditions of
operational staff responsible for day-to-day tax collection and enforcement activities. Based
on a descriptive comparative analysis and a case study of the state of Sinaloa, ISN collection is
examined not merely as a fiscal instrument, but as a public policy whose effectiveness depends
on organizational arrangements and the performance of the human factor involved in its
execution. Empirical evidence reveals significant variations across Mexican states and places
Sinaloa at a relative disadvantage in terms of both the tax’s share of own-source revenues and
per capita collection levels. The analysis further identifies an administrative structure
characterized by limited staffing and a concentration of technical functions in verification,
monitoring, and auditing processes, which constrains opportunities for specialization. Salary
data for 2025 show that operational positions linked to tax enforcement receive relatively low
remuneration compared to formal professional labor markets and levels close to the general
minimum wage, alongside fragmented benefit schemes, particularly regarding housing. Taken
together, these conditions delineate an institutional environment that may affect labor
motivation and discretionary effort in daily implementation, with potential implications for
subnational revenue capacity.
Keywords: Payroll Tax, subnational public policies, institutional capacity, administrative
implementation, street-level bureaucrats
License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International license.
Institutional capacity and street-level bureaucrats in the efficiency
of payroll tax collection in Sinaloa: a subnational public policy
approach
ABSTRACT
This article analyzes the revenue performance of the Payroll Tax (Impuesto Sobre Nóminas,
ISN) from a subnational public policy perspective, with emphasis on the relationship between
institutional capacity, administrative implementation practices, and the labor conditions of
operational staff responsible for day-to-day tax collection and enforcement activities. Based
on a descriptive comparative analysis and a case study of the state of Sinaloa, ISN collection is
examined not merely as a fiscal instrument, but as a public policy whose effectiveness depends
on organizational arrangements and the performance of the human factor involved in its
execution. Empirical evidence reveals significant variations across Mexican states and places
Sinaloa at a relative disadvantage in terms of both the tax’s share of own-source revenues and
per capita collection levels. The analysis further identifies an administrative structure
characterized by limited staffing and a concentration of technical functions in verification,
monitoring, and auditing processes, which constrains opportunities for specialization. Salary
data for 2025 show that operational positions linked to tax enforcement receive relatively low
remuneration compared to formal professional labor markets and levels close to the general
minimum wage, alongside fragmented benefit schemes, particularly regarding housing. Taken
together, these conditions delineate an institutional environment that may affect labor
motivation and discretionary effort in daily implementation, with potential implications for
subnational revenue capacity.
Keywords: Payroll Tax, subnational public policies, institutional capacity, administrative
implementation, street-level bureaucrats
License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International license.
pág. 838
INTRODUCCIÓN
En los sistemas fiscales subnacionales, la suficiencia y eficiencia recaudatoria no dependen
exclusivamente del diseño normativo de los tributos, sino también de las capacidades
institucionales que permiten su implementación efectiva. En el caso de México, los impuestos
estatales constituyen una fuente relevante de financiamiento para el gasto público local, entre
los cuales el Impuesto Sobre Nóminas (ISN) destaca por su peso relativo en la recaudación
propia de las entidades federativas. De acuerdo con información sistematizada por el Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP, 2023), este impuesto representa, en promedio y
para la mayoría de las entidades federativas, la principal fuente de ingresos tributarios
estatales, lo que lo convierte en un instrumento relevante de la política fiscal subnacional.
No obstante, su relevancia recaudatoria, los diagnósticos sobre finanzas públicas estatales
muestran que el desempeño del ISN presenta diferencias significativas entre entidades
federativas, incluso entre aquellas con estructuras económicas y demográficas comparables
(CEFP, 2023). Esta heterogeneidad sugiere que los resultados recaudatorios no pueden
explicarse únicamente por factores macroeconómicos o normativos, sino que están asociados
a las capacidades administrativas y organizacionales de los gobiernos estatales responsables
de su gestión.
En el ámbito de la política pública, la recaudación tributaria constituye un proceso de
implementación administrativa en el que intervienen múltiples niveles organizacionales y
actores operativos. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE,
2022), en informes sobre gobernanza fiscal y administración tributaria subnacional, ha
señalado que la eficiencia recaudatoria se encuentra estrechamente vinculada con factores de
gobernanza institucional, tales como la profesionalización del personal, la claridad de los
INTRODUCCIÓN
En los sistemas fiscales subnacionales, la suficiencia y eficiencia recaudatoria no dependen
exclusivamente del diseño normativo de los tributos, sino también de las capacidades
institucionales que permiten su implementación efectiva. En el caso de México, los impuestos
estatales constituyen una fuente relevante de financiamiento para el gasto público local, entre
los cuales el Impuesto Sobre Nóminas (ISN) destaca por su peso relativo en la recaudación
propia de las entidades federativas. De acuerdo con información sistematizada por el Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP, 2023), este impuesto representa, en promedio y
para la mayoría de las entidades federativas, la principal fuente de ingresos tributarios
estatales, lo que lo convierte en un instrumento relevante de la política fiscal subnacional.
No obstante, su relevancia recaudatoria, los diagnósticos sobre finanzas públicas estatales
muestran que el desempeño del ISN presenta diferencias significativas entre entidades
federativas, incluso entre aquellas con estructuras económicas y demográficas comparables
(CEFP, 2023). Esta heterogeneidad sugiere que los resultados recaudatorios no pueden
explicarse únicamente por factores macroeconómicos o normativos, sino que están asociados
a las capacidades administrativas y organizacionales de los gobiernos estatales responsables
de su gestión.
En el ámbito de la política pública, la recaudación tributaria constituye un proceso de
implementación administrativa en el que intervienen múltiples niveles organizacionales y
actores operativos. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE,
2022), en informes sobre gobernanza fiscal y administración tributaria subnacional, ha
señalado que la eficiencia recaudatoria se encuentra estrechamente vinculada con factores de
gobernanza institucional, tales como la profesionalización del personal, la claridad de los
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procedimientos y los incentivos que orientan el desempeño de las organizaciones públicas
encargadas de la recaudación.
En este trabajo, la eficiencia recaudatoria se aproxima principalmente como la brecha entre el
potencial recaudatorio del impuesto y los ingresos efectivamente obtenidos, sin desconocer la
existencia de otros indicadores relevantes de desempeño administrativo.
En este marco, los enfoques de implementación de políticas públicas han mostrado que los
resultados de una política no siempre corresponden a lo previsto en su diseño formal. Lipsky
(2010) subraya el papel de los burócratas de nivel de calle como actores clave en la producción
real de los resultados públicos, al ser ellos quienes interpretan y aplican las normas en
contextos concretos. En el ámbito fiscal subnacional, esta perspectiva resulta particularmente
pertinente, dado que los funcionarios operativos encargados de la recaudación, fiscalización y
seguimiento del ISN operan bajo condiciones organizacionales específicas que pueden facilitar
o limitar el cumplimiento de los objetivos recaudatorios.
A nivel organizacional, los estudios sobre capacidad institucional en las administraciones
públicas latinoamericanas han advertido que las limitaciones en recursos humanos, incentivos
laborales y profesionalización afectan el desempeño cotidiano del Estado (Arellano, 2017). En
el caso de las administraciones tributarias estatales, estas restricciones pueden traducirse en
una menor eficacia recaudatoria y un desfase persistente entre la base recaudatoria disponible
y los ingresos efectivamente obtenidos.
En el ámbito local, una investigación realizada por Ramírez (2024) sobre la capacidad
institucional de los municipios en la recaudación del impuesto predial en Sinaloa, pone en el
centro de la discusión la importancia de la remuneración justa, incentivos a la burocracia y de
la profesionalización de los empleados públicos para aumentar la recaudación del impuesto.
procedimientos y los incentivos que orientan el desempeño de las organizaciones públicas
encargadas de la recaudación.
En este trabajo, la eficiencia recaudatoria se aproxima principalmente como la brecha entre el
potencial recaudatorio del impuesto y los ingresos efectivamente obtenidos, sin desconocer la
existencia de otros indicadores relevantes de desempeño administrativo.
En este marco, los enfoques de implementación de políticas públicas han mostrado que los
resultados de una política no siempre corresponden a lo previsto en su diseño formal. Lipsky
(2010) subraya el papel de los burócratas de nivel de calle como actores clave en la producción
real de los resultados públicos, al ser ellos quienes interpretan y aplican las normas en
contextos concretos. En el ámbito fiscal subnacional, esta perspectiva resulta particularmente
pertinente, dado que los funcionarios operativos encargados de la recaudación, fiscalización y
seguimiento del ISN operan bajo condiciones organizacionales específicas que pueden facilitar
o limitar el cumplimiento de los objetivos recaudatorios.
A nivel organizacional, los estudios sobre capacidad institucional en las administraciones
públicas latinoamericanas han advertido que las limitaciones en recursos humanos, incentivos
laborales y profesionalización afectan el desempeño cotidiano del Estado (Arellano, 2017). En
el caso de las administraciones tributarias estatales, estas restricciones pueden traducirse en
una menor eficacia recaudatoria y un desfase persistente entre la base recaudatoria disponible
y los ingresos efectivamente obtenidos.
En el ámbito local, una investigación realizada por Ramírez (2024) sobre la capacidad
institucional de los municipios en la recaudación del impuesto predial en Sinaloa, pone en el
centro de la discusión la importancia de la remuneración justa, incentivos a la burocracia y de
la profesionalización de los empleados públicos para aumentar la recaudación del impuesto.
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Es decir, en los gobiernos subnacionales de Sinaloa se advierte que no existe por parte del
Estado una preocupación por mejorar las condiciones de trabajo de la burocracia a nivel de
calle en los ámbitos municipal ni estatal, no obstante que es posible que a mayor capacidad
institucional exista mayor recaudación.
En este contexto, el caso del estado de Sinaloa resulta analíticamente relevante, al presentar
resultados recaudatorios del ISN inferior al de entidades con características económicas y
poblacionales similares, como se mostrará en la evidencia empírica posterior, pese a tratarse
del principal impuesto estatal. A partir de ello, el presente artículo analiza la eficiencia
recaudatoria del ISN desde un enfoque de políticas públicas subnacionales, poniendo énfasis
en la relación entre capacidad institucional, prácticas de implementación administrativa y el
papel del factor humano en la gestión tributaria estatal, con especial atención al personal
operativo de base encargado de las tareas cotidianas de recaudación y fiscalización.
Esta investigación toma como autores clave a Lipsky (1980) con la teoría de la burocracia nivel
de calle, la cual se complementa con los trabajos de Arellano (2010, 2017) para analizar la
capacidad institucional y la situación laboral de los empleados públicos, así como a Gámez
Gastélum (2024), quien plantea la importancia de que los implementadores de una política
pública o la burocracia de la calle cuenten con un salario digno, incentivos laborales y
satisfacción laboral en las organizaciones públicas, para garantizar el éxito de una política
pública.
También se apoya en autores claves para el estudio de implementación de políticas públicas,
tales como Prisman y Wildasky (1973), así como las investigaciones de Subirats, Knoepfel,
Laurre y Verone (2012). Asimismo, tomo como base los estudios realizados por Marenco (2017
a y 2017b) en lo referente a la capacidad de la burocracia de organizaciones públicas en Brasil
Es decir, en los gobiernos subnacionales de Sinaloa se advierte que no existe por parte del
Estado una preocupación por mejorar las condiciones de trabajo de la burocracia a nivel de
calle en los ámbitos municipal ni estatal, no obstante que es posible que a mayor capacidad
institucional exista mayor recaudación.
En este contexto, el caso del estado de Sinaloa resulta analíticamente relevante, al presentar
resultados recaudatorios del ISN inferior al de entidades con características económicas y
poblacionales similares, como se mostrará en la evidencia empírica posterior, pese a tratarse
del principal impuesto estatal. A partir de ello, el presente artículo analiza la eficiencia
recaudatoria del ISN desde un enfoque de políticas públicas subnacionales, poniendo énfasis
en la relación entre capacidad institucional, prácticas de implementación administrativa y el
papel del factor humano en la gestión tributaria estatal, con especial atención al personal
operativo de base encargado de las tareas cotidianas de recaudación y fiscalización.
Esta investigación toma como autores clave a Lipsky (1980) con la teoría de la burocracia nivel
de calle, la cual se complementa con los trabajos de Arellano (2010, 2017) para analizar la
capacidad institucional y la situación laboral de los empleados públicos, así como a Gámez
Gastélum (2024), quien plantea la importancia de que los implementadores de una política
pública o la burocracia de la calle cuenten con un salario digno, incentivos laborales y
satisfacción laboral en las organizaciones públicas, para garantizar el éxito de una política
pública.
También se apoya en autores claves para el estudio de implementación de políticas públicas,
tales como Prisman y Wildasky (1973), así como las investigaciones de Subirats, Knoepfel,
Laurre y Verone (2012). Asimismo, tomo como base los estudios realizados por Marenco (2017
a y 2017b) en lo referente a la capacidad de la burocracia de organizaciones públicas en Brasil
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y los hallazgos de la tesis de Ramírez Montoya (2024) sobre capacidad administrativa y
recaudación fiscal en Sinaloa, México.
METODOLOGÍA
El diseño de metodológico de la investigación es cualitativo y de alcance descriptivo con
análisis de datos secundarios, mediante un estudio de gabinete realizado a documentos
gubernamentales, manuales organizacionales y datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), así como de INEGI en 2025.
El objetivo de la investigación es analizar la eficiencia recaudatoria del Impuesto sobre Nómina
(ISN) desde un enfoque de políticas públicas subnacionales, con énfasis en la relación entre la
capacidad institucional, prácticas de implementación y condiciones laborales del personal
operativo de las actividades de recaudación y fiscalización del Gobierno del Estado de Sinaloa.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Desde el campo de las políticas públicas, y en línea con la literatura sobre implementación y
capacidad institucional, la recaudación tributaria subnacional puede ser entendida, en este
trabajo, como una política cuya efectividad no depende únicamente del diseño normativo del
impuesto, sino también de las capacidades organizacionales encargadas de su ejecución. En
consecuencia, las fallas en los resultados de una política no se explican necesariamente por su
formulación, sino por los procesos administrativos y humanos que median entre la norma y
su aplicación práctica.
En este marco, la implementación constituye una fase crítica del ciclo de las políticas públicas.
De acuerdo con Pressman y Wildavsky (1973), los objetivos definidos en el diseño de una
política tienden a fragmentarse conforme avanzan a través de estructuras administrativas
complejas, especialmente cuando existen problemas de coordinación, incentivos limitados o
ambigüedad operativa. En el ámbito tributario estatal, esta lógica resulta particularmente
y los hallazgos de la tesis de Ramírez Montoya (2024) sobre capacidad administrativa y
recaudación fiscal en Sinaloa, México.
METODOLOGÍA
El diseño de metodológico de la investigación es cualitativo y de alcance descriptivo con
análisis de datos secundarios, mediante un estudio de gabinete realizado a documentos
gubernamentales, manuales organizacionales y datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), así como de INEGI en 2025.
El objetivo de la investigación es analizar la eficiencia recaudatoria del Impuesto sobre Nómina
(ISN) desde un enfoque de políticas públicas subnacionales, con énfasis en la relación entre la
capacidad institucional, prácticas de implementación y condiciones laborales del personal
operativo de las actividades de recaudación y fiscalización del Gobierno del Estado de Sinaloa.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Desde el campo de las políticas públicas, y en línea con la literatura sobre implementación y
capacidad institucional, la recaudación tributaria subnacional puede ser entendida, en este
trabajo, como una política cuya efectividad no depende únicamente del diseño normativo del
impuesto, sino también de las capacidades organizacionales encargadas de su ejecución. En
consecuencia, las fallas en los resultados de una política no se explican necesariamente por su
formulación, sino por los procesos administrativos y humanos que median entre la norma y
su aplicación práctica.
En este marco, la implementación constituye una fase crítica del ciclo de las políticas públicas.
De acuerdo con Pressman y Wildavsky (1973), los objetivos definidos en el diseño de una
política tienden a fragmentarse conforme avanzan a través de estructuras administrativas
complejas, especialmente cuando existen problemas de coordinación, incentivos limitados o
ambigüedad operativa. En el ámbito tributario estatal, esta lógica resulta particularmente
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relevante, ya que la recaudación del ISN involucra tareas de fiscalización, seguimiento,
verificación y contacto directo con contribuyentes, todas ellas sujetas a decisiones cotidianas
de carácter operativo.
En este punto, adquiere centralidad la noción de burocracia de nivel de calle desarrollada por
Lipsky (1980), quien sostiene que los funcionarios que interactúan directamente con los
ciudadanos y, en este caso, con los contribuyentes ejercen un margen significativo de
discrecionalidad en la aplicación de las políticas públicas. Estas decisiones, lejos de ser
marginales, terminan configurando los resultados reales de la política, ya que los burócratas
de nivel de calle traducen normas generales en acciones concretas, ajustándolas a las
condiciones organizacionales, los recursos disponibles y sus propias percepciones sobre el
trabajo que realizan.
Desde el ámbito organizacional, la capacidad institucional constituye un elemento central para
explicar el desempeño del Estado en la implementación de políticas públicas. Arellano-Gault
(2010) advierte que cuando las instituciones públicas operan con capacidades limitadas,
esquemas de incentivos débiles o condiciones laborales poco atractivas, los resultados de las
políticas tienden a ser subóptimos, incluso en contextos donde existen marcos legales
adecuados. En el caso de la política tributaria subnacional, estas limitaciones pueden
traducirse en menor eficacia recaudatoria, reducción en la intensidad de las acciones de
fiscalización y un desfase persistente entre el potencial del impuesto y los ingresos
efectivamente obtenidos.
En esta misma línea, la evidencia comparada en América Latina ha mostrado que el grado de
profesionalización de las burocracias subnacionales incide de manera significativa en el
desempeño del Estado. A partir de un análisis de gobiernos subnacionales en Brasil, Marenco
et al. (2017b) encuentran que las administraciones con mayores niveles de profesionalización
relevante, ya que la recaudación del ISN involucra tareas de fiscalización, seguimiento,
verificación y contacto directo con contribuyentes, todas ellas sujetas a decisiones cotidianas
de carácter operativo.
En este punto, adquiere centralidad la noción de burocracia de nivel de calle desarrollada por
Lipsky (1980), quien sostiene que los funcionarios que interactúan directamente con los
ciudadanos y, en este caso, con los contribuyentes ejercen un margen significativo de
discrecionalidad en la aplicación de las políticas públicas. Estas decisiones, lejos de ser
marginales, terminan configurando los resultados reales de la política, ya que los burócratas
de nivel de calle traducen normas generales en acciones concretas, ajustándolas a las
condiciones organizacionales, los recursos disponibles y sus propias percepciones sobre el
trabajo que realizan.
Desde el ámbito organizacional, la capacidad institucional constituye un elemento central para
explicar el desempeño del Estado en la implementación de políticas públicas. Arellano-Gault
(2010) advierte que cuando las instituciones públicas operan con capacidades limitadas,
esquemas de incentivos débiles o condiciones laborales poco atractivas, los resultados de las
políticas tienden a ser subóptimos, incluso en contextos donde existen marcos legales
adecuados. En el caso de la política tributaria subnacional, estas limitaciones pueden
traducirse en menor eficacia recaudatoria, reducción en la intensidad de las acciones de
fiscalización y un desfase persistente entre el potencial del impuesto y los ingresos
efectivamente obtenidos.
En esta misma línea, la evidencia comparada en América Latina ha mostrado que el grado de
profesionalización de las burocracias subnacionales incide de manera significativa en el
desempeño del Estado. A partir de un análisis de gobiernos subnacionales en Brasil, Marenco
et al. (2017b) encuentran que las administraciones con mayores niveles de profesionalización
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burocrática presentan mejores capacidades de implementación y resultados más consistentes
en áreas clave de la gestión pública. Estos hallazgos refuerzan la idea de que la calidad del
factor humano constituye un elemento clave de esta dimensión, más allá del diseño formal de
las políticas.
De manera complementaria, los enfoques contemporáneos de gestión pública,
particularmente aquellos asociados a la Gestión por Resultados y al Presupuesto Basado en
Resultados, han incorporado explícitamente la dimensión organizacional como un elemento
central del desempeño gubernamental. Desde esta óptica, la recaudación del ISN no debe
evaluarse únicamente a partir de los montos obtenidos, sino en función de la coherencia entre
objetivos, procesos, recursos humanos e incentivos institucionales. Cuando dicha coherencia
no existe, los resultados observados reflejan no una falla del impuesto en sí, sino una debilidad
en la implementación de la política pública.
En síntesis, el análisis del ISN desde un enfoque de políticas públicas permite desplazar la
atención del diseño fiscal hacia las condiciones institucionales que hacen posible o limitan su
ejecución efectiva. Esta aproximación resulta especialmente pertinente para el estudio de los
gobiernos subnacionales, donde la recaudación depende de organizaciones administrativas
que enfrentan restricciones estructurales, tanto en términos de recursos como de gestión del
factor humano (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2016).
El Impuesto Sobre Nóminas (ISN) en la estructura fiscal subnacional
El ISN como componente de los ingresos propios estatales
El ISN constituye uno de los principales componentes de los ingresos propios de los gobiernos
estatales en México. A diferencia de otros gravámenes locales, su base amplia y su relativa
estabilidad lo han convertido en una fuente central de financiamiento subnacional. No
obstante, la importancia del ISN dentro de la estructura de ingresos propios no es homogénea
burocrática presentan mejores capacidades de implementación y resultados más consistentes
en áreas clave de la gestión pública. Estos hallazgos refuerzan la idea de que la calidad del
factor humano constituye un elemento clave de esta dimensión, más allá del diseño formal de
las políticas.
De manera complementaria, los enfoques contemporáneos de gestión pública,
particularmente aquellos asociados a la Gestión por Resultados y al Presupuesto Basado en
Resultados, han incorporado explícitamente la dimensión organizacional como un elemento
central del desempeño gubernamental. Desde esta óptica, la recaudación del ISN no debe
evaluarse únicamente a partir de los montos obtenidos, sino en función de la coherencia entre
objetivos, procesos, recursos humanos e incentivos institucionales. Cuando dicha coherencia
no existe, los resultados observados reflejan no una falla del impuesto en sí, sino una debilidad
en la implementación de la política pública.
En síntesis, el análisis del ISN desde un enfoque de políticas públicas permite desplazar la
atención del diseño fiscal hacia las condiciones institucionales que hacen posible o limitan su
ejecución efectiva. Esta aproximación resulta especialmente pertinente para el estudio de los
gobiernos subnacionales, donde la recaudación depende de organizaciones administrativas
que enfrentan restricciones estructurales, tanto en términos de recursos como de gestión del
factor humano (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2016).
El Impuesto Sobre Nóminas (ISN) en la estructura fiscal subnacional
El ISN como componente de los ingresos propios estatales
El ISN constituye uno de los principales componentes de los ingresos propios de los gobiernos
estatales en México. A diferencia de otros gravámenes locales, su base amplia y su relativa
estabilidad lo han convertido en una fuente central de financiamiento subnacional. No
obstante, la importancia del ISN dentro de la estructura de ingresos propios no es homogénea
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entre entidades federativas, lo que refleja diferencias sustantivas en la composición de sus
ingresos y en la forma en que los gobiernos estatales administran sus fuentes tributarias
propias.
Este enfoque es consistente con estudios aplicados recientes que documentan que el ISN ha
sido uno de los pilares de la tributación local y que existe un margen relevante para fortalecer
la recaudación subnacional sin crear necesariamente nuevos impuestos, sino mejorando la
administración de los ya existentes (Centro de Investigación Económica y Presupuestaria
[CIEP], 2021). Desde una perspectiva de políticas públicas, esta característica convierte al ISN
en un impuesto estratégico, ya que su peso relativo condiciona de manera directa el margen
fiscal con el que cuentan las entidades federativas para financiar bienes y servicios públicos.
Con base en información oficial del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), para
el ejercicio fiscal 2024 el peso del ISN dentro de los ingresos propios estatales presenta
variaciones significativas entre las entidades federativas. Mientras que, en estados como Baja
California, Nuevo León, Tamaulipas y San Luis Potosí el ISN representa más del 50% de los
ingresos propios, en otras entidades su participación es considerablemente menor, lo que
evidencia diferencias estructurales en la composición de la recaudación subnacional.
En este contexto, Sinaloa destaca por registrar una participación del ISN del 26 % dentro de
sus ingresos propios, ubicándose muy por debajo de entidades con niveles poblacionales y
económicos comparables. Esta diferencia no parece responder únicamente al tamaño de la
economía estatal, sino que sugiere la presencia de factores institucionales y administrativos
que inciden en la capacidad de convertir el potencial tributario del ISN en ingresos
efectivamente recaudados.
Desde un enfoque de políticas públicas, estas disparidades resultan relevantes porque
evidencian que la eficacia recaudatoria del ISN depende no solo del diseño del impuesto, sino
entre entidades federativas, lo que refleja diferencias sustantivas en la composición de sus
ingresos y en la forma en que los gobiernos estatales administran sus fuentes tributarias
propias.
Este enfoque es consistente con estudios aplicados recientes que documentan que el ISN ha
sido uno de los pilares de la tributación local y que existe un margen relevante para fortalecer
la recaudación subnacional sin crear necesariamente nuevos impuestos, sino mejorando la
administración de los ya existentes (Centro de Investigación Económica y Presupuestaria
[CIEP], 2021). Desde una perspectiva de políticas públicas, esta característica convierte al ISN
en un impuesto estratégico, ya que su peso relativo condiciona de manera directa el margen
fiscal con el que cuentan las entidades federativas para financiar bienes y servicios públicos.
Con base en información oficial del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), para
el ejercicio fiscal 2024 el peso del ISN dentro de los ingresos propios estatales presenta
variaciones significativas entre las entidades federativas. Mientras que, en estados como Baja
California, Nuevo León, Tamaulipas y San Luis Potosí el ISN representa más del 50% de los
ingresos propios, en otras entidades su participación es considerablemente menor, lo que
evidencia diferencias estructurales en la composición de la recaudación subnacional.
En este contexto, Sinaloa destaca por registrar una participación del ISN del 26 % dentro de
sus ingresos propios, ubicándose muy por debajo de entidades con niveles poblacionales y
económicos comparables. Esta diferencia no parece responder únicamente al tamaño de la
economía estatal, sino que sugiere la presencia de factores institucionales y administrativos
que inciden en la capacidad de convertir el potencial tributario del ISN en ingresos
efectivamente recaudados.
Desde un enfoque de políticas públicas, estas disparidades resultan relevantes porque
evidencian que la eficacia recaudatoria del ISN depende no solo del diseño del impuesto, sino
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de la forma en que es implementado y gestionado por las administraciones estatales. La
elevada concentración del ISN en los ingresos propios de algunos estados contrasta con el
caso sinaloense, lo que refuerza la pertinencia de analizar su recaudación bajo el enfoque de
la capacidad institucional y del factor humano involucrado en la gestión tributaria.
La Tabla 1 presenta la participación del ISN dentro de los ingresos propios de las 31 entidades
federativas para el año 2024, con base en información del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI).1 La evidencia descriptiva confirma que el ISN ocupa un lugar
estructuralmente relevante en la mayoría de los estados, aunque con diferencias observables
en su peso relativo. Estas diferencias, por sí mismas, justifican el análisis posterior del
desempeño recaudatorio y del caso de Sinaloa, sin adelantarse aún a explicaciones causales.
Tabla 1. Participación del Impuesto Sobre Nóminas en los ingresos propios estatales, 2024
Estado Ingresos Propios ISN 2024
Participación del ISN en los
ingresos propios (%)
Aguascalientes 4 032.25 2 005.23 50%
Baja California 17 493.93 9 846.07 56%
Baja California Sur 3 367.98 1 303.43 39%
Campeche 4 110.59 1 875.61 46%
Chiapas 7 819.43 2 300.41 29%
Chihuahua 23 242.52 7 365.05 32%
Coahuila de Zaragoza 12 674.08 5 425.32 43%
Colima 2 014.68 624.88 31%
Durango 6 375.57 1 303.13 20%
Guanajuato 19 106.43 8 748.47 46%
Guerrero 2 547.16 893.71 35%
Hidalgo 6 138.22 2 734.56 45%
Jalisco 23 147.87 11 507.84 50%
México 55 319.19 19 280.16 35%
Michoacán de Ocampo 7 936.45 3 347.96 42%
Morelos 3 073.57 910.68 30%
Nayarit 2 952.02 1 081.94 37%
Nuevo León 31 712.59 16 623.80 52%
Oaxaca 6 712.75 1 572.73 23%
Puebla 12 757.61 5 229.59 41%
1 De acuerdo con los tabulados del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) utilizados en este análisis, la Ciudad
de México no se reporta de manera desagregada para el ejercicio considerado. Por esta razón, la Tabla 1 presenta información
correspondiente a 31 entidades federativas. El registro identificado como “México” corresponde exclusivamente al Estado
de México, conforme a la clasificación oficial de la fuente.
de la forma en que es implementado y gestionado por las administraciones estatales. La
elevada concentración del ISN en los ingresos propios de algunos estados contrasta con el
caso sinaloense, lo que refuerza la pertinencia de analizar su recaudación bajo el enfoque de
la capacidad institucional y del factor humano involucrado en la gestión tributaria.
La Tabla 1 presenta la participación del ISN dentro de los ingresos propios de las 31 entidades
federativas para el año 2024, con base en información del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI).1 La evidencia descriptiva confirma que el ISN ocupa un lugar
estructuralmente relevante en la mayoría de los estados, aunque con diferencias observables
en su peso relativo. Estas diferencias, por sí mismas, justifican el análisis posterior del
desempeño recaudatorio y del caso de Sinaloa, sin adelantarse aún a explicaciones causales.
Tabla 1. Participación del Impuesto Sobre Nóminas en los ingresos propios estatales, 2024
Estado Ingresos Propios ISN 2024
Participación del ISN en los
ingresos propios (%)
Aguascalientes 4 032.25 2 005.23 50%
Baja California 17 493.93 9 846.07 56%
Baja California Sur 3 367.98 1 303.43 39%
Campeche 4 110.59 1 875.61 46%
Chiapas 7 819.43 2 300.41 29%
Chihuahua 23 242.52 7 365.05 32%
Coahuila de Zaragoza 12 674.08 5 425.32 43%
Colima 2 014.68 624.88 31%
Durango 6 375.57 1 303.13 20%
Guanajuato 19 106.43 8 748.47 46%
Guerrero 2 547.16 893.71 35%
Hidalgo 6 138.22 2 734.56 45%
Jalisco 23 147.87 11 507.84 50%
México 55 319.19 19 280.16 35%
Michoacán de Ocampo 7 936.45 3 347.96 42%
Morelos 3 073.57 910.68 30%
Nayarit 2 952.02 1 081.94 37%
Nuevo León 31 712.59 16 623.80 52%
Oaxaca 6 712.75 1 572.73 23%
Puebla 12 757.61 5 229.59 41%
1 De acuerdo con los tabulados del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) utilizados en este análisis, la Ciudad
de México no se reporta de manera desagregada para el ejercicio considerado. Por esta razón, la Tabla 1 presenta información
correspondiente a 31 entidades federativas. El registro identificado como “México” corresponde exclusivamente al Estado
de México, conforme a la clasificación oficial de la fuente.